党的十七届三中全会把“三农”问题放到了突出地位，土地成为当前我国当前“三农”工作的热点、焦点和难点，是维持并完善现有的农村土地集体所有制，或是土地归国家所有，农民永佃或永用，还是土地私有化……究竟什么样的农村土地制度更有利于我国现代化的进程和全面建设小康社会目标的实现？

　　吴敬琏：著名经济学家、国务院发展研究中心研究员

　　高尚全：中国经济体制改革研究会会长、中国企业改革与发展研究会会长

　　谷书堂：南开大学经济研究所名誉所长、教授、博士生导师

　　郝寿义：天津滨海新区管委会副主任、天津滨海综合发展研究院院长

　　蔡继明：清华大学政治经济学研究中心主任

　　陈志武：美国耶鲁大学管理学院金融学终身教授、清华大学经济管理学院特聘教授

　　黄少安：我国著名经济学家、长江学者特聘教授、中央财经大学经济学院院长

　　温铁军：中国人民大学农村与农业发展学院院长、教授、博导

　　文贯中：美国三一学院经济系终身教授、上海财经大学高等研究院特聘教授

　　党国英：中国社会科学院农村发展研究所研究员

　　于建嵘：社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任

　　周天勇：中央党校研究室副主任

　　12月13日—14日，清华大学政治经济学研究中心成立仪式暨中国土地制度改革国际研讨会在北京举行。全国人大常委会副委员长、民进中央主席严隽琪和清华大学校领导共同为中心揭牌，著名经济学家吴敬琏、高尚全、谷书堂发表了主题演讲，陈志武、蔡继明、郝寿义等国内外著名研究机构的土地问题专家和学者围绕农村土地所有制、农村家庭承包地以及集体建设用地流转、国家征地制度等进行了深入探讨，提出了进一步深化我国土地制度改革的思路以及政策建议。

　　土改仍应坚持市场化改革方向

　　认同

　　高尚全：我国改革开放30年的经济平均增长速度是9.8，世界排名从原来的第10位上升到第4位，今年有可能超过德国。外汇储备将近2万亿，财政收入将近6万亿。实践证明，市场化改革的方向完全正确，不能倒退。但市场也不是万能的，它也有失灵的时候，所以政府要发挥作用、要干预。市场经济与政府的有效监管应该是一个统一体，如果市场没有政府有效的监管，那不是个好的市场体。

　　谷书堂：我个人更倾向于马克思在《政治学批判序言》里的观点，生产力和生产关系，基础决定上层建筑，后者对前者的反作用，这就是历史唯物主义。按照这样的观点，人类社会历史发展，都遵循生产关系要适合生产力发展这一规律。目前，我国还是处在转型过程中的一个过渡性的社会，各种问题交织在一起。我们要从现实出发，用科学的逻辑分析解决问题。

　　蔡继明：通过30年改革，我国的所有制结构已经发生了巨大变化。非公有制经济从无到有，已经发展成为社会主义市场经济的一个重要组成部分，其就业、投资、纳税以及对GDP的贡献，都已超过公有制经济。非公有制的合法地位以及保护私有财产的条款，已经明确写入中华人民共和国宪法。但作为生产资料一个重要组成部分的土地几十年不变，仍然保持着单一的公有制形式——农村土地归农民集体所有；城市土地归国家所有。这种单一的土地公有制，已经远远不适应我国市场经济发展的要求，严重阻碍着中国城市化和现代化的进程，已经到了必须全面改革的时候。

　　郝寿义：农村土地制度改革的思路大致在三个方面：改革要坚持市场化的方向，也就是农村土地逐渐由非市场化的改革向市场化的方向调整；改革的路径应把农村土地制度改革的起点同所有权放在一起；改革的原则应该是城乡互动、协调发展，既不阻碍工业化、城市化的发展，又要使农民能真正分享工业化、城市化的成果，特别是在大都市发展的周边地区及农村地区。

　　黄少安：保护产权要引入市场机制，让土地值钱，让土地贵起来。地方政府用非常低的补偿价格从农民那里把土地拿过来，必然会造成土地浪费。土地的经营权也好、其他权也好，完全按照市场定价，大家就会节约用地。现在的开发区、大学城、广场、超大厂房，敢用那么多的地，就是因为太便宜了，所以引入市场经济才能形成节约土地的机制。

　　产权不清是当前土地问题的根源

　　探讨

　　陈志武：现在农村土地纠纷越来越多，土地产权不明晰对社会秩序构成了很大威胁。根据于建嵘教授收集的一些数据，中央某媒体观众电子声讯关于“三农”的问题，68%与土地纠纷有关系；在来京上访的农民中，也有73%是因为自己村里的土地产权问题引发的纠纷。2004年上半年130起农村群发性事件中，有67%跟土地产权有关。有的地方强占农民耕地，导致农民和警察发生冲突。界定产权，特别是土地权，是社会所有的产权问题中最核心的一个产权体系，对于建立和谐社会非常关键。

　　蔡继明：土地腐败的直接原因是工业化、城市化进程中土地价值迅速上升，而政府又实际控制着土地，导致寻租活动大量出现。公共选择理论表明，政府官员作为公共利益的代言人，同时也是一个经济人，有自己的私人利益。政府官员在行使公共权利的时候，有可能用公共权力谋取个人或者小团体利益。如果产权界定不清晰，或者缺乏事实上的严格保护，同时又没有严格的制度约束政府官员等社会强势集团的行为，那么官员就可能在合法性外衣的掩盖下疯狂追逐个人利益，土地违法行为也必然不可遏制。

　　郝寿义：城乡二元结构在土地问题制度上的集中表现，主要体现在五个方面：城乡土地产权问题。现在有城市土地使用权，这个使用权相对是比较完整的权利，城市土地随着城市改革可以“招拍挂”；农村是集体所有，农民是家庭联产承包责任制，仅仅是使用权的一项，是租赁、承租权，不允许卖；城乡土地规划不一致，土地有土地的利用规划，城市有城市的规划，所以带来一系列的问题；城乡土地管理不到位；城乡社会保障体系不健全。

　　温铁军：土地产权边界，其实是以社区的地缘环境为基本产权边界的，因此这种产权边界形成的土地纠纷制度，从本原上说叫残缺体制。土改从来不是一个单独微观的农业制度问题，而是一个国家如何形成基本制度的问题。任何利益集团都只会短视地增加本集团的利益份额，并转嫁代价导致社会冲突。在一个贫穷的、比较原生态的经济基础之上，很难构建真正意义的所谓现代上层建筑，因为上层建筑一定是经济基础的背景，而不可能反过来决定经济基础。

　　农地私有或是加快城市化进程最佳方案

　　激辩

　　蔡继明：永佃制是一个租赁合同，其产权在国家、集体和个人之间分割。虽然这种产权安排对于私人而言稳定性有较大提高，但是由于受到不完全转让产权的制约，缺乏流动性。而且，承租者不能用租赁合同作为抵押来申请贷款或者进行其他融资活动，限制了农村金融在农业生产和农村经济中的作用。

　　至于在坚持现有的集体所有制基础上去改良农地产权制度，并不能使农村土地使用的经济效率有明显提高，反而使产权结构的复杂程度增加，进而使交易成本增加。还有可能造成制度的锁定效应，使未来更彻底的农地产权改革遇到更大的阻力。

　　与上述两种方案相比，农地私有或许是加快城市化进程的最佳改革方案。私有化可以提高农地产权的长期稳定性；私有化可以提高农地产权的流动性；私有化促进农村劳动力更有效率的配置（包括向城市更有效的流动）；土地私有化能够为农民提供更为有效的社会保障。

　　陈志武：党的十七届三中全会关于土地流转权制度的建立，总体上朝着土地真正私有方向迈出了重要一步。从经济学研究的角度来讲，人类社会中任何一个东西，一旦可以交易，有一个价格，多数农民的使用权最终可能不一定会卖。但是只要有了交易价格，不管喜欢与否，农民意识到与否，他的使用权的价格和价值慢慢地会进入他的财富杠杆的计算公式里。

　　陈志武教授还举例说明，在住房分配的时代，房子不属于自己，更没有交易价格，所以没有任何人把他住的房子计算到他个人和家庭应有的财富中。相比之下，现在每个月房地产价格的上涨或下跌会影响到家庭的财富。因此，土地使用权的流转、市场的发展，对带动农村的消费倾向会是一个非常关键的、基础性的制度改革。

　　文贯中：现行的土地制度有两个本质的特点，强制性和歧视性，第一，在用途上，土地机械地分为农用和非农用，非农用地一律国有，农地一律农民集体所有，两者之间没有自由退出机制。无论是否基于公益性理由，除通过行政手段转换外，两者不能根据市场信号自由交易达成用途的转换。弊端是为行政圈地寻求腐败留下巨大空间，同时大量土地又难以和其他要素自由组合，使城市化成为完全由政府主导和垄断的过程，排斥内省增长的机会。

　　第二个特点是在产权上，农民个体没有从土地集体所有制当中自由出让的权利，农民只有根据人口调整的使用权和名义上的集体所有权。弊病是这种制度成为农民难以向非农产业转移的制度性障碍，除非无偿地或低价地放弃土地，大部分农民只能坚守农业，或坚守土地。

　　现行土地制度相对于中国改革严重滞后，改革的初衷是将中国的经济和社会从中央计划经济的严重束缚中解放出来，向一切要素可以平等而且自由流动的真正市场经济体制过渡，通过让所有的生产要素的自由组合，在福利极大化的同时，实现均富的目标。这样做的必要性，也是当代福利经济学的基本理论。

　　除主张农村土地私有化的观点外，还有一些参会专家发表了不同意见。李昌平认为，我国集体所有制土地制度的优势，主要体现在基础设施建设和村庄内部公共服务基础设施。如果水灾把公路和乡村道路、水系冲垮了，我国有集体所有制，可以把沟渠、道路搞好以后再调整土地。相比之下，越南遇到类似情况就不行。因为越南的农村没有集体，谁的地都动不了，国家只管大水利，管不了小水利。因此，越南种地不挣钱，这和道路、水利以及其他村庄公共服务有关。此外，集体所有制的土地制度优势还体现在：农民组织村民自治的制度，耕者有其田、居者有其屋，新农村的规划，专业化的经营。

　　李昌平还认为，集体所有制也有问题，需要完善。所有权要落实，要建立退出机制。“我不反对土地私有制，而反对私有化。集体所有制、国有制也可以存在。”李昌平强调。山西的煤炭在上个世纪90年代搞了私有化，这就是典型。对于如何改革土地私有化问题，如何完善集体所有制问题，每个地方都可能有不同的选择，要尊重农民的权利。

　　刘恒中认为：我国的土地制度应为“国家所有、个人永用、市场流转、政府调控”。目前，在中国香港地区、新加坡，土地是政府所有，各人有期限的使用，这并没有妨碍这两个地区成为世界上最自由的市场经济体之一，也没有妨碍这两个地方成为世界上比较发达的经济体之一。在这两个地方，个人使用和国家使用相得益彰，土地的国家所有是以土地的个人使用为基础的，从法律上承认确立和保护了土地个人使用权。土地制度的任何变动都具有牵一发而动全身的效果，所以要循序渐进、稳定有序。

　　中国土地制度改革任重而道远

　　展望

　　吴敬琏：土地制度的改革和政治问题是不能分开的。对于一些反对土地流转、反对确定产权、否定通过城市化来实现解决三农问题的观点，有许多我并不同意，但这些观点所提出的问题是值得考虑的。例如，在现在的制度格局下，特别是政治制度格局下，农民有了明确的产权，但有没有充分的能力保护自己的产权。因此，我主张把土地产权还给农民，要研究怎么能让农民确保、实施他的产权。

　　党国英：土地产权清晰，可以减低交易成本，而减低交易成本就有利于扩大交易量。如小产权房和商品房相比，小产权房的价格低，因为需求低，交易量小，即使有供给结构需求也不敢去需求，所以交易量就上不去。十七届三中全会讲，土地产权要明晰，土地产权明晰肯定会带来交易量的扩大。强调产权明晰之后，要扩大流转，要长久不变。然而，交易量扩大后是否会出现大量的失地农民？如果国家管住规划就不会出现，因为农地的投资价值不大，精明的商人不会去搞投资。相反，如果国家管不住规划，许多商人就开始圈地了。

　　在土地问题上确有一个基本矛盾，技术的适度规模大于社会经济关系所能承载的适度规模。如果农民播种和在城里打工的收入一样，农民就不用再卖田了。十七届三中全会文件规定的流转方式很粗糙，这留下许多做文章的空间。如我们能否在各种流转方式仅限制在农民之间，不让城市资本下农村，这样来防止大地主的出现。如果城市居民到农村，只能租地，且对租地的数量都要限制。

　　于建嵘：土地要加速流转主要基于两个原因，第一个原因是农村现在有许多农民离开了土地，这些土地必须耕种，那么土地必须进行流转。第二个问题是土地规模经济问题，认为土地必须规模经营，所以要进行土地流转。从理念上讲，这些问题都是对的，但这些问题在目前的中国并不是最重要的。土地流转一定要依法、自愿、有偿，土地流转必须约束政府的政绩冲动，限定其过于膨胀的权力。要防止土地流转刮风，中国不可能发生大规模的土地流转，我国需要实实在在的适合于农民的土地流转。

　　黄少安：土地流转也好，土地金融市场化也好，按照市场的价值补偿也好，最大的阻力就在于地方政府。十七届三中全会的决定中想做的那些事，最后能不能做成，多大程度上可以做，取决于中央政府对地方政府官员的约束力有多大。还有一些配套改革，包括地方财政的实权要开放等。其中，最重要的前提在于限制地方政府的公权侵犯农民的土地私权。我们可能陷入一个困境，是先有对权力的制衡，还是先私有化。

　　周天勇：十七届三中全会关于土地制度改革已经作出决定，但还不够，还有这么几个问题：第一，目前，我国的劳动要素放开了，资金要素放开了，技术也可以交易了，但土地还限制得过死。也就是说，没有一个土地作为交易要素的市场。第二，城市化最后多占地还是少占地的问题。我认为快速推进城市化，会更加保证粮食安全，如所有的发达国家80%的人都在城市，所有的粮食不安全的地方都是80%的人在种粮食。第三，怎样提高土地的利用率。政府不能干预过多，要用市场来调节，让城市化推动土地资源重新配置，提高土地的利用率。第四，要废除卖地财政，一定要让农村土地和城市土地共同挂牌交易，这样才能改善土地的垄断供应市场，才能把土地价格降下来，才能把房价降下来。（记者 王旭辉整理）